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课题组对项目承担单位管理的科研经费不具有随意处置的权利
文章来源:包头律师事务所  发布者:包头律师  发布时间:2021-10-17 10:50:01   阅读:
1.无论纵向科研经费还是横向科研经费均属于公共财产,科研人员仅拥有使用权而非所有权。
科研经费根据项目及经费来源不同,分为纵向科研经费和横向科研经费。纵向科研经费系由各级政府部门批准立项的科研项目经费,来源于国家财政拨款,属于中央或地方财政资金,即使划拨给高校后,其性质仍属于国有财产,并非项目承担单位、课题组,更非课题项目负责人的财产。纵向科研经费属于国有财产或者公共财产,在理论界是主流观点,在实务中也争议不大。而对于横向科研经费的性质,学术界、实务界均有分歧意见。横向科研项目一般是指高校或科研院所接受第三方委托进行的各类科研开发、科技服务、科技研究等项目,双方权利义务依照科研服务合同加以界定。有观点认为,横向科研经费因其来源非为公款,在进入项目承担单位的高校后,不能界定为公共财产,因而行为人侵吞横向科研经费的行为也不构成贪污罪。
我们认为,首先,课题组科研人员及课题组负责人虽然可以在课题实施过程中、完成后获得一定的绩效奖励和间接费用等,但对科研经费并不具有所有权,仅具有依照预算及相关经费管理规定、项目协议书规定加以使用的权利。那种认为“项目承担单位与项目主管部门签订项目协议书,课题组与项目承担单位实行内部责任制,项目协议属于民事合同,课题组只要履行完成科研任务、交出科研成果的义务,就可以随意处置科研经费”的观点,与项目主管部门、项目承担单位按照各层面的科研项目及其资金的管理规定对科研经费进行全程、全方位的监管相矛盾,不能成立。
其次,横向科研经费与纵向科研经费在本质上并无不同。根据《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》的规定,高校取得的各类经费,不论其资金来源渠道,均为学校收人,必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算,并确保科研经费专款专用。鉴此,科研经费不论其资金来源渠道,划拨、转入至承接项目的高校后,均属于高校的公共财产。高校性质属于国有事业单位的,相关科研经费的性质则属于国有资产。与横向科研经费相比,纵向科研经费因其来源于财政资金,在预算制定、资金使用、资金结算、信息公开等方面有着更为严格的规定,具有明显的行政管理属性。但横向科研项目及其经费使用也要接受作为承担单位的高校等部门的监管,横向科研经费进入高校后也属于高校管理的资金。对此,教育部、财政部在《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》专门规定,纵向科研经费和横向科研经费应当全部纳入学校财务统一管理,按照相关科研经费管理办法、委托方或科研合同的要求合理使用。
最后,尽管项目委托单位可能因为看中课题组负责人的学术水平和科研能力,才选择课题组负责人所在的高校作为科研项目承担单位,但科研项目的立项、实施、验收、鉴定不是课题组负责人个人单打独斗、单枪匹马就能完成,它离不开高校组织并提供的相关科研力量、配套的关联学科人才和提供符合条件的实验场地和科研设备,离不开高校利用自身资源和品牌效应保障科研项目顺利立项、实施、验收、评估鉴定、成果转化等。无论是在硬件还是软件上,项目课题组都依托于所在的高校。同时,高校作为项目承担单位还承担项目协议所规定的义务和责任,有别于课题组、更非课题组负责人个人作为项目承担单位承担协议规定的义务和责任。因此,认定科研经费进入项目承担单位的高校属于学校的资金,符合权责利一致的原则,明显具有合理性。课题组必须按照学校相关规定合理使用科研经费,不得违反规定使用虚开发票虚列开支等方式套取科研经费占为己有,损害国家、高校的利益。
综上,虽然纵向科研项目与横向科研项目的经费来源不同,管理机构层级、相关规定也有较大差异,但是在项目承担单位均为高校而非具体科研人员的情形下,项目科研经费总体属于公共财产的性质没有改变。本案中,海洋大学作为国有事业单位法人,其作为项目承担单位获得的科研经费,不论来源如何,均属于国有财产
2.国家为激励科研创新、调动科研人员积极性,适度放宽对科研经费管理,增加科研经费使用的灵活性,并不意味着科研人员可以将科研经费随意挪作他用,甚至非法占为己有。
属于国家下拨款项的纵向科研经费属于财政资金,必须专款专用。《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)对规范科研项目经费使用的行为作出规定:“科研人员和项目承担单位要依法依规使用项目经费,不得擅自调整外拨资金,不得利用虚假票据套取资金,不得通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费,不得通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试加工费,不得随意调账变动支出、随意修改记账凭证、以表代账应付财务审计和检查。”同时,该规定对于结余资金的处理也作出了规定:“项目在研期间,年度剩余资金可以结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收,且承担单位信用评价好的,项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出,并将使用情况报项目主管部门;未通过验收和整改后通过验收的项目,或承担单位信用评价差的,结余资金按原渠道收回。”上述规定根据项目验收情况的不同,对结余资金的处理分为三种处理方式,但均系用于科研用途,不可私自挪作他用,包括不可作为奖励分配给项目组成员,更遑论本案中套取科研经费用以营利的行为。
横向科研项目则由作为项目承担单位的高校的财务部门统一调配使用、监督管理,需遵循科研服务合同的预定,用于实现合同目的,结余经费也需要遵循高校关于科研项目及其经费管理制度、财务管理规定及合同约定进行处理,项目课题组负责人同样不得以任何名义挪作他用,更不能予以侵吞。
目前,我国科研经费的管理、使用、分配中确实存在管理制度不完善、激励机制不健全等问题,如因科研活动存在一定不确定性,科研经费预算编制无法与资金使用完全一致,经费管理不能适应科研活动开展的需要进行及时调整;报销项目规定过于注重形式,容易使部分费用无法报销;资金拨付不及时,有时需要科研人员先行垫付;等等。上述科研经费管理制度上存在的问题,也使得实践中科研人员通过编制虚假预算、以虚假发票冲账、伪造账目等手段套取科研经费的现象时有发生。为激励科研创新,调动科研人员积极性,提高科研经费使用的灵活性,促进科研经费使用效率,中共中央、国务院先后印发了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》等文件,国家及有关部委对科研经费管理作出一系列松绑、激励规定,比如在项目总预算不变的情况下直接费用中的多数科目预算可自主调剂,允许项目承担单位在间接费用中按照实际贡献支出绩效奖励等,但国家对科研经费管理趋于灵活并不意味着允许以虚假事由、虚假支出套取科研教育经费。国家工作人员利用职务上的便利套取科研经费非法占为己有的,属于贪污行为,应依法惩处。依法惩处视科研经费为“唐僧肉”进行肆意侵吞的非法行为,是保护国有资产等公共财产不流失、保护国家和高校利益、保障科研经费切实用于科研项目的切实需要。
本案中,被告人吴常文及辩护人援引浙江省级层面制定发布的《关于进一步完善省财政科研项目经费管理等政策的实施意见》、海洋大学浙海大发(2017)74号文件等,提出国家对科研经费管理趋于灵活放宽,科研经费的使用具有灵活性,吴常文的行为应属于为达成科研目标的违规套取行为,而非贪污行为。经查,无论是国家层面的规定还是浙江省出台的相关规定,从未改变科研经费需用于科研的基本要求,更不会允许套取科研经费的贪污行为。吴常文套取科研经费用于个人开支、归还借款以及其实际控制的大海洋公司的日常经营及与他人合作投资经营等活动,而非用于科研目的,显然为法律和政策所禁止。被告人及辩护人的相关辩解、辩护意见显然不符合逻辑,更与法律和国家及有关部委、浙江省等规定相违背。
需要注意的是,有种观点认为高校科研人员只是从事技术性服务工作,不具有管理项目经费的公权力,不具备贪污罪中利用从事公务的职务便利这一客观要件。我们认为,这种观点是片面的。因为无论是纵向科研项目还是横向科研项目,国家主管部门、省市相关部门及高校各层级制定的对科研项目及资金进行管理的各类规范性文件,除规定不同层级的主管部门对科研项目及资金进行监管、监督外,还规定科研项目课题组负责人必须对科研经费的使用等进行具体管理。因此,课题组负责人不仅是科研的负责人,而且还是科研经费管理环节中的重要一环。课题组负责人使用发票等财务凭证向所在高校报销相关经费时,其实质上就经手了科研经费的使用、处置等。经手是管理职权的一种表现方式。高校的科研经费属于公共财产,明确地说属于国有财产,经手国有财产属于管理国有财产的一种方式,属于从事公务。因此,即使科研项目课题组负责人本身不具有国家工作人员的身份,但其被授权具体管理科研经费,即具有了从事公务的职务便利。根据刑法规定,即符合贪污罪的主体要件。
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